A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
Por Adilson Garcia
Antes da descoberta das terras americanas pelos exploradores europeus, aqui viviam grupos indígenas, cuja subsistência provinha da caça e pesca, extrativismo de frutos e raízes e da agricultura, os quais migravam periodicamente após a relativa exaustão da terra. Portanto, nômades e, por consequência, sem maiores preocupações com a apropriação do solo, mesmo porque não distinguiam, a exemplo dos romanos, o instituto da propriedade.
Com o Tratado de Tordesilhas, deu-se o direito de propriedade das terras brasileiras à coroa portuguesa, decorrente do apossamento histórico. Os lusitanos consideravam essas terras como um grande imóvel integrante do patrimônio real, situação essas que perduraria até a independência, em 1822.
As primeiras explorações do Brasil se deram através do arrendamento a um consórcio de comerciantes portugueses, sob a liderança de Fernão de Noronha, findado em 1505. Segue depois a criação das capitanias hereditárias, cujos donatários não detinham a propriedade, senão meros possuidores, mas podiam dentre outras prerrogativas, doar sesmarias, dando origem à formação de latifúndios. (SCIORILLI, 2007, p. 18-19).
Sintetizando, Tenório (apud SCIORILLI, 2007, p. 19), divide a história da propriedade rural no Brasil em quatro fases, a saber: sesmaria (1500 a 1822), posses (17.7.1822 a 1850), Lei de Terras (da Lei 601, de 18.9.1850 a 1891) e República (da Constituição Republicana de 1891 até os dias atuais).
Hodiernamente, vivemos em uma era onde prevalecem os direitos difusos ou metaindividuais em detrimento dos direitos individuais. Em decorrência da ideologia do estado social, surgiu a função social da propriedade (DIAS, 2009), suplantando o período individualista ou egoístico inspirado no código napoleônico e adotado pelo Código Civil idealizado por Bevilacqua e promulgado em 1916 (SCIORILLI, 2007, p. 25).
Concorreram para o desenvolvimento da idéia a doutrina clássica do direito natural (Santo Tomás de Aquino) e a dos positivistas (liderados por Augusto Comte), as quais atribuíam à propriedade a eminente função social. Para a igreja, a propriedade é uma garantia da liberdade e dignidade humana. Para Comte, a propriedade visava formar e administrar capitais para a geração futura. León Duguit arremata que “a propriedade não é mais o direito subjetivo do proprietário; ela é a função social do detentor da riqueza”, substituindo a expressão “direito subjetivo de propriedade” por “propriedade função” (FERREIRA FILHO apud SCIORILLI, 2007, p. 26). Não obstante as críticas, a função social foi incorporada em diversos ordenamentos, consagrando-se na Constituição Alemã de 1919 (Weimar) e inspirando o Pergaminho Fundamental Brasileiro de 1934 a inaugurá-la expressamente:
“Art. 113 - A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à subsistência, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: [...] 17) É garantido o direito de propriedade, que não poderá ser exercido contra o interesse social ou coletivo, na forma que a lei determinar. A desapropriação por necessidade ou utilidade pública far-se-á nos termos da lei, mediante prévia e justa indenização. Em caso de perigo iminente, como guerra ou comoção intestina, poderão as autoridades competentes usar da propriedade particular até onde o bem público o exija, ressalvado o direito à indenização ulterior”.
A Carta Magna de 1937 foi reticente quanto ao direito de propriedade, o que não se deu com a de 1946, a qual instituiu que “o uso da propriedade será condicionado ao bem-estar social. A lei poderá, com observância do disposto no art. 141, § 16, promover a justa distribuição da propriedade, com igual oportunidade para todos” (art. 147).
A Constituição de 1967, ainda que promulgada sob o regime militar, previu no artigo 157 que “A ordem econômica tem por fim realizar a justiça social, com base nos seguintes princípios: [...] III - função social da propriedade; [...]”, orientação repetida na EC de 1969.
A Carta Política de 1988, nominada de “cidadã” por um dos de seus baluartes, Ulisses Guimarães, foi a mais generosa de todas no trato da propriedade, garantindo-a expressamente (art. 5º, XXII) como direito fundamental, submetendo-a, contudo, às restrições decorrentes do interesse social, ao dispor no art. 170 que
A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: [...] II - propriedade privada; III - função social da propriedade; [...].
Respeitante à propriedade rural, foi dedicado um capítulo à parte, prescrevendo que “Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social” (art. 184), explicitando regras claras quanto ao cumprimento da mencionada função social quando atendidas simultaneamente as condicionantes:
I - aproveitamento racional e adequado; II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho; IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores. (art. 186).
Em decorrência desse norte, o Código Civil de 2002, avançando sobre as prefaladas orientações de cunho individualista do Diploma substantivo de 1916, adotou a corrente solidarista (FACHIN apud SCIORILLI, 2007, p. 67), ao dispor que: “Art. 118. [...]
- 1º O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.
- 2º São defesos os atos que não trazem ao proprietário qualquer comodidade, ou utilidade, e sejam animados pela intenção de prejudicar outrem.
- 3º O proprietário pode ser privado da coisa, nos casos de desapropriação, por necessidade ou utilidade pública ou interesse social, bem como no de requisição, em caso de perigo público iminente”.
E nem poderia ser de forma diferente. Fachin (apud SCIORILLI, 2007, p. 67), ao comentar as ações reintegratórias estribadas no esbulho possessório sustenta com inegável acerto ao se referir ao Código Civil anterior que “não é a Constituição que deve ser lida à luz do Código Civil, e sim o Código que deve ser aplicado sob a regra constitucional. Diante das novas exigências constitucionais, estamos com aqueles que entendem que fica sem proteção possessória a propriedade imobiliária rural formal que não cumpre com sua função social”.
Contundo, a pequena propriedade rural trabalhada pela família goza de proteção constitucional quanto à penhora de débitos decorrentes de sua atividade produtiva (art. 5º, XXVI) ou contra desapropriação, ao lado da média propriedade, desde que o proprietário na possua outra e seja produtiva (art. 185, I e II).
O escopo maior desse regime especial quanto à propriedade rural é a diminuição da desigualdade social, mormente no campo, fomentada pela política legal latifundiária herdada do Brasil-colônia.
No aspecto social-econômico, a terra, bem típico de produção, deve gerar bens para a sociedade, principalmente alimentos, não podendo o proprietário que não a utiliza ou o faça sem observância dos ditames constitucionais (art. 186) invocar o direito de propriedade na visão individualista. A lição que se tira é que a garantia de propriedade rural limita-se àquela que cumpre sua função social, o que se ser interpretado em consonância com o direito fundamental à propriedade que veda o confisco puro, impondo a justa e prévia indenização em títulos da dívida agrária, resgatáveis em até 20 anos, sendo as benfeitorias úteis e necessárias indenizadas em dinheiro (ar. 184, caput e § 1º).
Não se deve olvidar também a proteção ambiental explícita no conceito. Destarte, a exploração deve proteger os recursos naturais como as florestas, o solo, as águas e a fauna, exigindo a aplicação concomitante do princípio do desenvolvimento sustentável.
Elias (2003), ao tratar da apropriação territorial no tocante aos assentamentos, suscita a polêmica sobre a mais conveniente forma: a concessão de uso, que é empregada mormente nas reservas extrativistas ou título definitivo de domínio, típico dos assentamentos tradicionais. A autora dá dois enfoques em relação ao acesso à terra, sendo o primeiro como direito de propriedade absoluto e privado, à margem dos interesses difusos ou metaindividuais. O outro, é a do direito à terra como um direito fundamental, à vida e à sobrevivência (ELIAS, 2003 apud BRUNO, 2002 e GOMES DA SILVA, 1996).
Na prática, observa-se que no Estado do Amapá as formas mencionadas não têm diferenças quanto ao escopo da reforma agrária, mesmo porque a titularização fundiária é extremamente morosa, imersa na falta de estrutura do INCRA e emanharado burocrático, resistindo a todos os esforços estatais para a documentação das parcelas.
Nas áreas de reservas extrativistas, em que pese os parceleiros gozarem apenas do direito de uso, há previsão legal quanto a crédito e uso sustentável da área, inclusive desmatamento com observância da reserva legal, não diferindo em muito dos demais modelos de projetos de assentamento.
Por último, tenta-se regularizar 67,5 milhões de hectares na Amazônia, resgatando uma dívida de décadas das instituições agrárias para com os parceleiros, providência essa que irá aumentar o leque de oportunidades de acesso aos créditos de fomento e oportunizar melhor controle das áreas em todos os seus quadrantes.
Comentários: